Par Léon Engulu III
Ancien Conseiller politique
chargé de la prospective, de la stratégie et
des questions globales au
ministère des Affaires étrangères de la RDC,
Ancien Coordonnateur a.i. du Mécanisme
National de Suivi de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba,
Les trois piliers des relations internationales
La conduite des affaires étrangères est un art exigeant, car la maitrise de la souveraineté dépend du niveau des compétences diplomatiques disponibles dans un Etat. Tous les secteurs de la vie nationale se décident de prime abord par les relations internationales, et la sécurité institutionnelle est étroitement liée à la maitrise des techniques de négociations entre les Etats. La vie de milliards de gens dépend de la qualité de l’action diplomatique de leurs puissances étatiques, que l’on appelle communément pays. La conduite des affaires étrangères requiert une combinaison subtile de connaissances théorique et pratiques, d’analyse stratégique, de finesse tactique, d’une compréhension approfondie des dynamiques de pouvoir mondiales et d’une profondeur expérimentée dans la conduite des négociations.
Mon expérience de Conseiller politique chargé de la prospective, de la stratégie et des questions globales au ministère des Affaires étrangères de la RDC durant la difficile période 2012-2013, marquée par plusieurs théâtres de conflits en Afrique, dont la première guerre du M23 dans l’Est de la RD Congo ou le Mouvement Seleka en République Centrafricaine ; la participation à des dizaines de sommets, rencontres, réunions et conférences, suivie d’une longue période d’activité au Mécanisme National de Suivi du traité international de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba comme Coordonnateur adjoint et intérimaire en collaboration étroite avec les agence du Système des Nations unies et les organisations régionales africaine, m’ont enseigné les trois piliers de la essentiel des relations internationales.
Le premier de ces piliers est la diplomatie de puissance, ou power diplomacy, qui consiste à identifier ses propres leviers d’influence (ressources stratégiques, puissance démographique, rôle régional) et à les utiliser de manière stratégique pour équilibrer les rapports de force. Cette approche ne se limite pas à la seule force militaire, mais intègre la puissance économique, technologique, culturelle et normative. Sans diplomatie de puissance, l’État se voit rapidement dicter ses choix par des acteurs plus puissants ou mieux préparés.
Les négociations interétatiques complexes constituent le deuxième pilier des relations internationales. Ces négociations sont de véritables épreuves de force intellectuelle et politique. Elles supposent la définition de lignes rouges claires, la capacité à anticiper les tactiques adverses, à composer des coalitions, à gérer les blocages et à maintenir un équilibre entre concessions et intérêts vitaux. Faute de maîtrise, ces négociations peuvent aboutir à des concessions disproportionnées ou à des engagements irréalistes.
Enfin, la protection de la souveraineté exige une grande maîtrise des instruments juridiques internationaux, qui sont la véritable ligne de défense légale d’un État. Les résolutions du Conseil de sécurité, les traités, les accords-cadres, les ententes et les protocoles sont les outils qui codifient les droits, garantissent l’intégrité territoriale, et balisent la légitimité des engagements. Leur compréhension approfondie et leur utilisation tactique sont la clé pour consolider la souveraineté nationale face aux pressions extérieures.
Les processus de négociations diplomatiques
Les processus de négociations débutent par une préparation technique approfondie suivie d’une validation politique stratégique. Les négociations internationales ne sont pas élaborées par les ministres des Affaires étrangères, mais principalement par des experts et conseillers techniques aguerris au sein des départements géographiques et thématiques des ministères. Ces spécialistes mènent les discussions de fond, analysent les enjeux complexes et élaborent les positions nationales lors des réunions préparatoires techniques. C’est à ce niveau que l’expertise est primordiale et que l’essentiel des compromis et des stratégies sont définis.
De plus, lorsque des expériences passées sont manifestement nécessaires, il est fait appel à des anciens experts et conseillers techniques, véritables porteurs de la mémoire des négociations antérieures, pour enrichir les stratégies actuelles et éviter les écueils passés. Une fois ces étapes techniques consolidées, les ministres des Affaires étrangères reçoivent des notes détaillées et des comptes rendus de ces travaux. Leur rôle consiste alors à discuter ces éléments, à valider les orientations et à donner une impulsion politique. Si l’importance du dossier l’exige, les conclusions sont ensuite transmises aux chefs d’État, qui prennent les décisions finales, scellant ainsi l’aboutissement du processus. Les négociations se déterminent principalement au niveau technique, c’est à ce stade que les spécialistes établissent minutieusement les fondations des accords internationaux. Les erreurs commises à ce palier sont difficilement réparables, car elles ont été repérées par les négociateurs adverses, et seront exploitées davantage par la suite.
Au cours de mes voyages diplomatiques, j’ai eu à conduire ou à participer à de nombreuses réunions techniques préparatoires, et il m’est arrivé, à maintes reprises de croiser le fer avec mes homologues africains ou de la région des Grands lacs ; des Ambassadeurs ou des Représentants de pays en conflit avec la RDC, dans plusieurs capitales, à l’Union africaine ou à l’ONU. A plus d’une occasion j’ai eu à batailler fermement lors de la préparation de réunions techniques d’une importance capitale, et je dois ici saluer la grande expérience de Raymond Tshibanda, ancien ministre des Affaires étrangères de la RDC, à qui je dois mon initiation aux relations internationales et à la coopération. L’actuel ministre des Affaires étrangères du Rwanda Olivier Nduhungirehe fut l’une de mes victimes lorsqu’il était Représentant adjoint à New York, aux Nations unies. Il était présent le 28 mars 2013 lors de l’adoption de la fameuse résolution 2098 du Conseil de sécurité, qui annexait l’Accord-cadre d’Addis-Abeba et créait la Brigade d’intervention de la Monusco, à l’initiative de Raymond Tshibanda. Je me souviens qu’après la lourde défaite subie par le Rwanda au Conseil de sécurité par l’adoption de la résolution 2098, la délégation entière de ce pays voisin, mais éminemment conflictuel, est venue nous saluer respectueusement dans la salle du Conseil. Peu de temps après, le M23 était vaincu et cantonné en Ouganda et au Rwanda, et j’ai personnellement vérifié qu’ils y étaient bien retenus en captivité.
L’Accord du 27 juin 2005
C’est avec cette riche expérience que ma lecture actuelle de la situation des Grands lacs me laisse perplexe. En février 2025, la RDC avait brillamment obtenu la résolution 2773, qui consolidait l’acquis de la résolution 2098 (2013), résolution fondamentale condamnant tout soutien étranger aux groupes armés, en réaffirmant la souveraineté congolaise. J’adresse ici mes félicitations à Madame la Ministre Thérèse Kayikwamba Wagner pour le vote de cette résolution capitale. Cependant, la signature de l’accord de Washington le 27 juin 2025 suscite de lourdes interrogations. Ce texte est, malheureusement, en contradiction avec les résolutions 2098 (2013) et 2773 (2025), et sans ancrage dans l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. Il place la RDC dans une position d’obligations unilatérales : la neutralisation prioritaire des FDLR, sans garanties fermes quant au retrait préalable des forces rwandaises et des éléments du M23. C’est un retournement de situation dramatique.
Cette situation révèle un déficit de diplomatie de puissance : prise dans l’étau bilatéral de la médiation américaine, la RDC n’a pas suffisamment valorisé ses atouts géostratégiques et économiques pour exiger des contreparties équilibrées ; elle a manqué de faire appel aux résolutions et accords antérieurs entérinés par la région et par la communauté diplomatique interntionale. La négociation s’est déroulée sur un terrain de rapport de force asymétrique, où les leviers congolais n’ont pas été mobilisés efficacement, peut-être par crainte du marteau américain.
Nous observons également des lacunes dans les négociations interétatiques complexes : le dispositif CONOPS issu de l’accord marginalise la RDC dans la gouvernance opérationnelle d’une question qui relève pourtant directement de sa sécurité nationale. Accepter un rôle de figurant sur son propre territoire est la preuve d’une perte de maîtrise dans la conduite de pourparlers complexes. Les FDLR, si tant est qu’il en existe encore, sont établis dans les zones contrôlées par le M23, et on voit mal comment l’armée congolaise aurait accès à ces zones pour les neutraliser sans retrait et désarmement préalable de cette milice.
De plus, cet accord est le signe d’un affaiblissement de la protection juridique et la défense de la souveraineté : la résolution 2773 était juridiquement contraignante et constituait un atout majeur, le point départ explicite et convenu de toute négociation ultérieure. Ne pas l’avoir érigée comme socle intransigeant de la négociation, tout comme l’absence de renvoi explicite aux mécanismes de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba, fragilise la position congolaise et crée un dangereux précédent pour la stabilité régionale. Cet épisode démontre pourquoi la diplomatie de puissance, la maîtrise des négociations interétatiques complexes, et la bonne utilisation des instruments juridiques internationaux sont les piliers des relations internationales. Ils doivent être portés par des experts aguerris, formés, rodés à la lecture des rapports de force et à la défense intraitable des lignes rouges nationales.
Il ne s’agit pas ici de blâmer pour le plaisir, mais d’inviter à une prise de conscience collective : la RDC doit renforcer sans délai ses capacités diplomatiques, investir dans la formation de négociateurs stratégiques, et utiliser pleinement ses leviers de puissance. Car la paix, la sécurité, et la dignité de la Nation congolaise ne peuvent reposer que sur une diplomatie forte, compétente et souveraine.