La représentation nationale n’aide pas Félix Tshisekedi
Par Léon ENGULU III
Le 28 juillet 2026, la Cour constitutionnelle rendait l’arrêt R.Const. 2695. Saisie par le Président de la République, elle déclarait conforme à la Constitution la loi fixant les conditions d’organisation du référendum – mais en l’assortissant de treize réserves impliquant suppression, substitution et réécriture de certaines de ses dispositions. Une semaine plus tard, le 10 août, le Chef de l’État sollicitait, conformément à l’article 137 de la Constitution, une nouvelle délibération du texte devant le Parlement. Le Bureau de l’Assemblée nationale a annoncé le 13 août 2026 que cette délibération interviendrait lors de la session de septembre 2026, afin d’« intégrer les clauses interprétatives de la Haute Cour ».
On ne reprochera pas au Président de la République Félix-Antoine Tshisekedi Tshilombo d’user d’une prérogative que la loi lui reconnaît. Il peut, après contrôle de constitutionnalité, soit promulguer la loi avec les réserves de la Cour, soit la renvoyer devant le Parlement pour tenter de rencontrer ces réserves. Cette seconde voie est constitutionnellement ouverte.
Mais il serait grave, pour la Nation, de ne pas mesurer ce que cette nouvelle délibération recouvre politiquement. Et, plus encore, de ne pas voir où la responsabilité véritable se tient. C’est le Parlement qui, par une initiative législative, tente de contourner l’article 220 de la Constitution. C’est le député Paul-Gaspard Ngondankoy qui a déposé la proposition de loi. C’est le Parlement qui, en votant le texte, a créé une distinction binaire absente de la Constitution de 2006, celle de la « révision » constitutionnelle, maintenue au seuil de 100 000 signatures, et le « changement » ou remplacement intégral de la Constitution, désormais conditionné à la collecte de 250 000 signatures. Par cette dichotomie artificielle, l’initiative parlementaire tente de neutraliser les clauses d’intangibilité de l’article 220, qui n’interdisent formellement que la révision portant sur la forme républicaine, le nombre de mandats ou l’autonomie des provinces.
C’est là le cœur du problème, philologique et constitutionnel. Le texte fondamental de 2006 organise les conditions de sa révision à l’article 218, mais reste silencieux sur celles de son remplacement intégral. Ce silence est la marque d’une Constitution rigide, qui ne peut être abrogée que par un événement politique (un fait constituant) et non par une loi organique. La distinction entre la « révision » (qui modifie le texte dans le cadre de la norme) et le « changement » (qui le dissout pour en créer un autre) n’existe pas dans la Constitution. Elle a été inventée par la loi référendaire.
La Cour constitutionnelle, saisie du texte, a déclaré cette loi conforme sous treize réserves. Elle a même participé à l’édifice en fixant le seuil de 250 000 signatures pour l’initiative populaire visant un changement de Constitution. Elle a, par sa décision, entériné la possibilité qu’une loi organique règle les conditions du changement de la norme suprême. Elle a neutralisé certains articles, mais elle n’a pas remis en cause le principe de la démarche. C’est ici que le philosophe et le philologue s’interrogent.
La logique des ensembles et la borne logique de l’article 220
La logique des ensembles interdit qu’une partie puisse régir le tout. L’article 220 est une clause d’éternité qui interdit toute révision portant sur la forme républicaine de l’État, le suffrage universel, le nombre de mandats et les prérogatives des provinces. Il constitue un rempart contre les tentatives de modification constitutionnelle visant à éterniser les dirigeants au pouvoir.
La loi référendaire, en créant une catégorie de « changement » par voie de pétition (250 000 signatures), prétend ouvrir une voie d’abrogation de la norme suprême que l’article 220 n’a pas prévue. Or une clause d’éternité ne peut être neutralisée par une loi ordinaire ou organique – elle ne peut être supprimée que par un nouveau pouvoir constituant originaire. C’est un défi à la logique des ensembles : un sous‑ensemble (la loi organique) ne peut pas régir les conditions de disparition de l’ensemble (la Constitution). L’article 220 tient en respect les dispositions qui naîtraient de la loi référendaire quant au changement de Constitution.
La contradiction performative de la loi référendaire
La loi référendaire se présente comme un texte d’organisation de la démocratie directe. Mais elle porte en elle une contradiction performative : elle tire son existence juridique de la Constitution (elle est une loi organique, norme fille), mais elle prétend créer une procédure qui permettrait d’éteindre cette Constitution. C’est un acte de langage qui se détruit lui‑même – comme une déclaration qui dirait « je mens ». Le paradoxe de l’auto‑application (Peter Suber) surgit lorsqu’une règle est utilisée comme autorité pour sa propre modification. Une loi organique qui prétendrait éteindre la Constitution violerait le principe même de la hiérarchie des normes (Kelsen), qui est une norme supraconstitutionnelle implicite.
Le « suicide des parlementaires »
Les parlementaires qui votent cette loi votent, en réalité, les conditions de la disparition de l’ordre juridique qui les a institués. C’est un suicide institutionnel : ils s’auto‑abrogent. En philosophie du droit, le pouvoir de révision est un pouvoir dérivé, conditionné, enserré par la Constitution dont il procède (Carré de Malberg, Burdeau). Le pouvoir constituant originaire, lui, est souverain et n’est régi par aucune Constitution. Or ici, le Parlement se comporte comme s’il était le pouvoir constituant originaire, ce qu’il n’est pas. Le pouvoir constituant dérivé est un pouvoir encadré, limité par la norme suprême dont il tire son existence.
Le pacte social et le compromis politique de 2006
La Constitution de 2006 est l’expression d’un pacte social, d’un compromis politique négocié à Sun City et Pretoria entre des factions antagonistes. Comme le rappelle la théorie du contrat social (Rousseau, Locke, Hobbes), une constitution est un acte fondateur qui lie la communauté politique. Elle ne peut être changée que par un nouveau pacte, une nouvelle délibération du peuple souverain, et non par une loi organique votée par les représentants. Rousseau exigeait l’assentiment de tous pour le contrat social originel et des majorités plus restreintes pour les lois d’importance moindre que la constitution elle‑même. La Constitution de 2006 est ce pacte originaire ; elle ne saurait être défaite par la volonté de ceux qui en sont les produits.
La sécheresse référendaire de 2006 et la leçon de la France
Certes, le pacte fondateur de 2006 présente des faiblesses légistiques et linguistiques préoccupantes pour la bonne marche du pays. La décentralisation est problématique car la province elle-même n’est pas une entité territoriale décentralisée, ce qui paralyse l’organisation territoriale depuis vingt ans. Cette carence est encore plus frappante en matière référendaire. L’article 5 de la Constitution proclame que le peuple exerce la souveraineté « directement par voie de référendum ». Mais cette affirmation est suivie d’une sécheresse rédactionnelle absolue. Au fil des titres qui composent le texte de 2006, les rédacteurs n’organisent aucun canal concret d’expression directe : ni référendum législatif, ni initiative partagée, ni consultation locale. Le mot « référendum » est énoncé comme un dogme, mais la grammaire de sa mise en œuvre est entièrement omise dans le développement du corpus constitutionnel.
L’éclairage du droit constitutionnel comparé, et singulièrement l’examen de la Constitution française du 4 octobre 1958 (modèle technique dont les rédacteurs congolais se sont abondamment inspirés), rend cette distorsion particulièrement saisissante. Le texte constitutionnel français organise l’expression populaire autour d’une pluralité de figures référendaires réparties dans l’ensemble de son architecture normative. Du référendum législatif et de ratification des traités (article 11, alinéa 1er) au référendum d’initiative partagée (article 11, alinéa 3, associant un cinquième des parlementaires et 10 % du corps électoral), en passant par le référendum de révision constitutionnelle (article 89) et le référendum local permettant aux collectivités territoriales de soumettre un acte à la décision des électeurs (article 72-1), la parole populaire – celle du souverain primaire – est méthodiquement distribuée à travers les Titres I, II, XII et XVI de la Constitution de 1958.
C’est la démarche à adopter car rien de comparable ne se retrouve dans la Constitution congolaise de 2006. Le pays n’a pas besoin d’une loi organique référendaire qui prétend combler ce vide à la faveur d’une conjoncture politique. Ce dont le pays a besoin, le moment venu, c’est d’une révision constitutionnelle qui intègre dans le texte même de la Constitution les différentes voies référendaires (législatives, ratification, d’initiative partagée, locales), comme l’a fait la France, pour donner un corps à l’article 5 et permettre au peuple de reprendre effectivement la parole. C’est cela qui est attendu des parlementaires, une révision approfondie qui comble les lacunes de la Constitution de 2006 et non une loi organique d’opportunité.
Le changement de Constitution comme fait politique
En philosophie du droit, le changement d’une Constitution n’est pas un acte juridique ordinaire, c’est un acte politique fondateur, qui relève de la volonté du peuple souverain dans son unité et son historicité. Les constitutions rigides ne peuvent prévoir que leur révision, pas les modalités de leur changement total. Ce vide n’est pas une invitation à le combler par une loi organique. En droit, oui, un changement de Constitution peut intervenir si la procédure est régulière. Mais en philosophie politique, la question est plus complexe. Le changement de Constitution est un acte de souveraineté qui ne peut être capté par les pouvoirs constitués. Le Parlement ne peut pas se faire le dépositaire de la volonté constituante du peuple par le fait d’une ingénierie juridique.
Le Parlement n’est pas dépositaire de la volonté souveraine
Le Parlement ne peut que provoquer la volonté constituante (par exemple, en convoquant une Assemblée constituante ou en soumettant un projet au peuple), mais il ne peut pas la conditionner ou la limiter par une loi organique. C’est là une distinction fondamentale en philosophie politique : le souverain est le peuple, pas ses représentants. Le pouvoir constituant originaire est, par définition, souverain et n’est assujetti à aucune limitation juridique. Le Parlement, en tant que pouvoir constituant dérivé, ne peut que proposer, pas disposer de la volonté constituante.
Le principe supraconstitutionnel implicite
La hiérarchie des normes (Kelsen) est un principe fondamental du droit constitutionnel. La Constitution est au sommet de la pyramide normative. Une loi organique (norme fille) ne peut ni modifier ni abroger la Constitution (norme mère). Une loi organique qui prétendrait éteindre la Constitution violerait le principe même de la hiérarchie des normes, qui est une norme supraconstitutionnelle implicite. La Constitution constitue le « degré suprême » de l’ordre juridique ; aucune norme inférieure ne peut en organiser la disparition.
La question du précédent
Si la loi référendaire est adoptée et qu’une nouvelle Constitution est promulguée sur cette base, cette nouvelle Constitution prévoira‑t‑elle les conditions de son propre changement total ? La question est décisive car si elle ne le fait pas, elle reproduira le même vide que celui qu’elle prétend combler. Si elle le fait, elle instituera un précédent dangereux : une Constitution qui prévoit sa propre mort par une procédure législative. C’est un paradoxe que la doctrine anglo‑saxonne appelle le paradoxe de l’auto‑amendement (Peter Suber). Ce paradoxe surgit lorsqu’une règle de changement est appliquée à elle‑même, créant une situation où la règle est à la fois la source et l’objet de sa propre modification.
La distinction entre amendement et « dismemberment »
Le constitutionnaliste Richard Albert distingue les amendements constitutionnels (qui modifient le texte dans le cadre de la norme) et les « dismemberments » (qui transforment la structure fondamentale, l’identité ou les droits de la Constitution sans rupture de continuité juridique). La loi référendaire de 2026, en créant une procédure de « changement », ouvre la voie à un « dismemberment » déguisé en amendement, ce qui, selon Albert, est une altération de la nature même de la Constitution. Albert considère que le « dismemberment » est une transformation qui défait les principes constitutionnels fondamentaux, et que les concepteurs de règles de changement constitutionnel devraient soumettre les « dismemberments » à ce qu’il appelle la « règle de mutualité ».
Les leçons africaines
L’histoire de l’Afrique est pleine d’exemples de révisions ou de changements constitutionnels qui se sont mal terminés, alimentant des crises politiques, des violences ou des coups d’État. En Guinée, la révision constitutionnelle initiée par le président Alpha Condé en mars 2020 pour briguer un troisième mandat a été adoptée au forceps, plongeant le pays dans un cycle de répression qui a culminé avec le coup d’État de septembre 2021. Au Burundi, la révision de 2018, adoptée par référendum avec 73,2 % des voix, a renforcé les pouvoirs du président et démantelé une partie de l’accord d’Arusha, ouvrant une nouvelle phase d’instabilité. Au Mali, en 2017, le projet de révision constitutionnelle du président Ibrahim Boubacar Kéita, perçu comme une manœuvre de préparation à sa réélection, s’est heurté à des manifestations monstres qui ont contraint le président à surseoir au référendum. Au Niger, en 2009, la tentative du président Mamadou Tandja de réviser la Constitution pour se maintenir au pouvoir a déclenché une crise profonde, après que la Cour constitutionnelle eut jugé le projet illégal, et a abouti à un coup d’État militaire en février 2010. Au Burkina Faso, en 2014, la tentative du président Blaise Compaoré de modifier la Constitution pour lever la limitation des mandats a provoqué un soulèvement populaire massif qui l’a contraint à la démission après 27 ans de pouvoir.
L’hostilité des Congolais
La société congolaise, dans son ensemble, est hostile à ce projet. L’opposition politique et la société civile dénoncent depuis des mois une manœuvre de « distraction » face aux urgences sociales et sécuritaires du pays. Une voix de la société civile l’a formulé avec une netteté remarquable : « Autant le peuple a condamné la rébellion de l’AFC/M23, autant le peuple condamne la rébellion de l’Union sacrée contre la Constitution ». Une coalition de soixante-cinq organisations de la société civile s’est élevée contre un référendum qui ne servirait qu’à modifier la Constitution.
Cette hostilité populaire est fondée sur l’intuition juste qu’un pays dont deux provinces de l’Est sont occupées par l’AFC/M23, soutenu par le Rwanda, n’a pas besoin d’un débat sur le changement de Constitution. Il a besoin de la paix, de la sécurité et de la reconquête de son intégrité territoriale. Des milliers de Congolais fuient chaque jour les violences, tandis que le Parlement s’emploie à réécrire une loi référendaire pour changer de constitution. Le contraste est insoutenable.
Le risque est grave. Un changement constitutionnel intervenant dans un contexte de guerre, d’occupation étrangère et de division nationale pourrait embraser le pays. Il donnerait des arguments à l’AFC/M23 et à ses soutiens, qui ne manqueraient pas de présenter la manœuvre comme la preuve que Kinshasa est plus préoccupée par le pouvoir que par la défense du territoire. Il fracturerait la Nation au moment où elle a le plus besoin d’union.
Le devoir des parlementaires
Les parlementaires ont un devoir, celui d’indiquer au Président ce que la loi ne peut pas faire, plutôt que de l’embarquer dans la signature d’une loi référendaire qui peut mettre le feu au pays. Les constitutions rigides, et celle de 2006 en est une, ne prévoient que leur révision, pas les modalités de leur changement total. Ce vide n’est pas une invitation à le combler par une loi organique, fut-elle référendaire. C’est un rappel que le changement de Constitution relève du fait politique, non de l’ingénierie législative.
Les parlementaires doivent avoir conscience qu’il existe un ordre séquentiel des priorités publiques. La paix et la sécurité d’abord. La reconstruction et la cohésion nationale ensuite. Et enfin, lorsque les conditions sont réunies, viennent les réformes institutionnelles. On ne rédige pas une Constitution pendant une guerre. On ne débat pas de la forme de l’État pendant une agression extérieure. On ne consacre pas l’énergie de la Nation à des réformes conflictuelles lorsque l’intégrité du territoire est menacée.
Le peuple congolais ne suivra pas cette voie. Il a condamné l’occupation de l’Est. Il condamnera toute tentative de déstabilisation supplémentaire. Les parlementaires feraient bien de l’entendre, avant qu’il ne soit trop tard.
Léon ENGULU III
Philosophe (Major, Université Libre de Bruxelles)
Ingénieur agronome
Ancien Coordonnateur intérimaire
du Mécanisme National de Suivi
chargé de la préparation et du suivi des réformes